根据宪法，如果国务院制定的行政法规违反了宪法和法律，全国人大常委会可以行使撤销权，但国务院不能对全国人大常委会制定的法律提出合宪性质疑，更不用说撤销。

上述条款的规定已经具备了法律保留原则的特性，但与奥托·迈耶所主张的法律保留原则存在很大的区别。必须要在梳理和理顺宪法规定与宪法规定、宪法原则与宪法原则以及宪法规定与宪法原则之间的价值关系和制度联系之后，提出一个不同于宪法文本规定的新的解释方案，才能作为立法依据和合宪性审查依据，这是从法理上存在着完整科学的宪法规范的角度来发现保留在宪法文本深处应当有的宪法事项。

例如，宪法第5条第3款规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。第9条修正案规定：本宪法对某些权利的列举不得被解释为否定或轻视人民保有的其他权利。最后，新立法法第11条第1至10项在通过列举方式确立法律保留事项的同时，又通过第11项所规定的兜底性条款在抽象意义上又确认了法律保留原则的正当性，该条款规定的必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项属于兜底性条款，其规范功能相当于抽象意义上的法律保留事项。但在明确了宪法保留原则这一概念的实证价值之后，即便是宪法中的绝大多数条款都可以通过法律加以具体化，但仍然有部分宪法条款在法理上和制度上不能通过制定具体的法律加以法律化，故在立法监督工作中，依据这部分被保留的宪法条款或原则，仍然可以对被审查对象开展独立的合宪性审查，这部分审查工作是合法性审查所不能覆盖的，必须要作为独立的立法监督工作加以完成。宪法作为根本法，是人们行为的根本准则。

三是规定在一个国家宪法文本中的各项宪法制度，是由宪法文本中的各项宪法规范和宪法原则构成的制度体系。这种宪法的直接限制，由于来自于宪法的明文规定，无论是拘束人民或国家机关，都是合宪的，一般称其为‘宪法保留原则。这就产生了在全国人大常委会与国务院之间如何划分立法权限的问题，也即哪些事项可以由国务院制定行政法规，哪些事项须留待全国人大常委会制定法律。

国务院既然具有直接的民主正当性，则其职权立法也就有了基本的合宪性。[73]［英］J．S．密尔:《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第73页。（三）1982年至今：复合结构发展定型1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，全国人大常委会正式取得了立法权。对此，肖蔚云解释说，如果允许兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，则既削弱了全国人大常委会的力量，又造成了全国人大常委会委员自己监督自己的情况，在理论上说不通。

从宪法上说，政府的权力都源于宪法授予，人大依据宪法组织政府。[67]从理论上说，质询只是取向于过程的问责规范，罢免才是取向于结果的问责规范。

但是，在任命程序的投票中，代表不能另选他人。不过，我国宪法第85条规定的是，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，而没有规定国务院只是法律的执行机关。[91]前引〔11〕，黄宇骁文，第48页。此即对代议制民主的确认。

作为最高国家权力机关的执行机关，国务院也需要执行全国人大及其常委会的有关决议、决定。[46]参见前引〔22〕，许崇德主编书，第109页。[22]许崇德主编:《中国宪法》，中国人民大学出版社2006年版，第131页。参见吴杰主编:《宪法教程》，法律出版社1987年版，第232页;廉希圣主编:《宪法学教程》，中国政法大学出版社1988年版，第318页;韩大元主编:《宪法学》，高等教育出版社2008年版，第452页。

主席团提名属于集体提名，这种提名过程中存在协商的因素。[82]参见［德］康德拉·黑塞:《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第405页。

例如，在德国基本法上，国会因由选民选举而具有直接的民主正当性，行政机关由国会产生，负责执行法律，因此只具有间接的也即传输来的民主正当性。按照邓小平的说明，各级人大代表的名额是按照两个原则拟定的，一是必须使各级人大成为具有工作能力的国家政权机关，既便于召集会议，又便于讨论问题和解决问题。

例如，我国宪法第57条明定全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，这就包含了比民主正当性传输更多的意涵。基于对种种现实情况的考虑，修宪者最终维持了全国人大的规模，而以强化全国人大常委会职权的方式，解决全国人大代表性与行动能力之间的矛盾，即将原来属于全国人大的一部分职权交给它的常委会行使。近年来，有论者援引德国法上法律的法规创造力原则，主张只有立法机关制定的法律才能创设具有普遍约束力的法规范，行政机关只能在有法律依据的前提下制定补充性、执行性的规范，而不能直接依据宪法创制一般性规范。行政法规显然具有优先于地方性法规的高位阶。参见前引〔42〕，彭真文，第106页。1953年，邓小平在中央人民政府委员会所作的关于选举法草案的说明，是这一时期阐述政权机关代表性的经典文献。

参见章剑生:《现代行政法专题》，清华大学出版社2014年版，第273页。

[3]该观点认为，在我国宪法体制下，国务院由全国人大产生，是最高国家权力机关的执行机关，通过执行法律而获得民主正当性的国务院，缺乏制定独立命令的民主正当性前提，只能在宪法规定的职权范围内根据法律制定执行性的行政法规，或者在法律的专门授权时制定补充性、创制性行政法规。有学者指出，通过执行法律而获得民主正当性的国务院，缺乏制定独立命令的民主正当性前提。

在后一关系维度中，国务院不从属于常委会，这可谓对议行合一的超越。刘松山:《人民代表大会制度在八二宪法中的恢复与发展》，《地方立法研究》2022年第6期，第26页。

但是，既然修宪者将地方性法规不得抵触行政法规的要求写入国家根本法之中，就不能把它当作暂缓之计，也不应当在宪法文本之外去寻找某种宪法原理。国外有学者把这称作行政权正当性的传送带理论。那么，能否由此认为全国人大常委会与国务院的民主正当性在程度上有所不同？答案仍然是否定的。进入专题： 议行复合结构 议行合一 人民代表大会制度 民主集中制 。

修宪者将全国人大常委会喻为一个经常工作的国会，则全国人大可谓一个不经常工作的国会，可以认为1982年宪法正式确认了议行之间的复合结构。一、议行复合结构的形成与发展结构在词源上指的是建筑物的构造方式，包括一个整体的各部分相互构成的方式。

[74]1982年宪法其实已经寓有立法专业化的构想。此类论述借用了议会内阁制下的议行关系理论，实际上不足以解释我国宪法上的国家权力结构。

不过，当时的制度设计者也不能不考虑全国人大与中央人民政府委员会在事实上的差异。在这种规范背景下，如何在理论上解释常设机关的常设？它仅仅是指在事实层面的经常工作，还是也包含了某种规范含义？这些问题都值得深入探究。

诚然，从外观上看，我国宪法上的议行关系与议会内阁制有一定相似之处，如行政机关由代表机关产生并对代表机关负责等。此种复合结构拓展了民主集中制原则的理论内涵，也为国务院的职权立法奠定了宪法基础。[20]按照胡乔木的解释，法律是长时期的，而由全国人大常委会通过的有关国家年度计划或者预算的决议就是一种法令，它有法律效力，但是这种法律效力是有一定期限的。从比较宪法的角度看，议会内阁制国家往往坚持‘法律的法规创造力原则，而采行其他政体的国家则未必如此。

1945年，毛泽东又说：只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力。在我国宪法上，全国人大常委会和国务院都由全国人大产生，它们的关系取决于它们在全国人大之下的定位。

因此，肖蔚云这里所说的在理论上说不通可以理解为，全国人大常委会与国务院之间的关系，在1982年宪法上已经发生了重要转变，此种转变已非传统议行合一原则可以容纳，也不能再用议行合一原则来解释。这些都是1982年宪法新赋予全国人大常委会的职权。

[64]大多著作都是在列举了全国人大及其常委会与国务院之间的职权和负责关系后笼统指出，国务院从属于最高国家权力机关。国务院总理由国家主席提名，经全国人大决定后由主席任命，而主席象征着国家，所以这个提名和任命的程序意味着总理受命于国家。